10月10日，国务院出台《关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》（下称《意见》），表示要“依法依规实施企业破产”，降低企业杠杆率。这是自1994年《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》出台以来，国务院再次发文指导企业的破产工作。

《意见》指出，要充分发挥企业破产在解决债务矛盾、保障各方权利、优化资源配置等方面的作用。完善破产清算司法解释和司法政策。健全破产管理人制度。探索建立关联企业合并破产制度。细化工作流程规则，切实解决破产程序中的违法执行问题。

《意见》对破产清算与重整也做了分类规定。对于“僵尸企业”，要依司法程序进行破产清算；对符合破产条件但仍有发展前景的企业，支持债权人和企业进行债务重组；鼓励企业与债权人依据破产和解程序达成和解协议，实施和解。

《意见》明确指出企业破产配套制度还有待健全。政府与法院要依法依规加强企业破产工作沟通协调，解决破产程序启动难问题，做好破产企业职工安置和权益保障、企业互保联保和民间融资风险化解、维护社会稳定等各方面工作。要加快完善清算后工商登记注销等配套政策。

中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光表示，《破产法》在资源配置中起关键作用。经营不善的企业，应该在市场的优胜劣汰中自行出局。破产清算制度可以清扫市场的信用垃圾。

以破产推动“僵尸企业”出清

中国经济下行期，企业高杠杆问题是各方的关注焦点。

若以M2/GDP来衡量中国经济的杠杆率，2008年底这一数值为149%，到2015年底已飙升至203%，2016年上半年末这个数值则进一步上升至219%，高居全球第一。而在政府、居民、企业三个部门中，企业的杠杆率上升最快，从2007年的80%升至2015年的124%。

大量集中于产能过剩行业的“僵尸企业”，依靠政府补贴和银行续贷维持经营，但仍然连年亏损、资不抵债。

在国务院发文对“依法依规实施企业破产”做出总体部署之前，最高人民法院已就推动企业破产工作做出安排。

今年6月，最高人民法院出台《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》，要求直辖市应当至少明确一个中级人民法院设立清算与破产审判庭，省会城市、副省级城市所在地中级人民法院应当设立清算与破产审判庭。

《工作方案》明确要求，北京、上海、天津、重庆的中级人民法院，以及河北、吉林、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、湖南、广东、四川等省份的省会城市和副省级市中级人民法院，要在今年7月底以前设立清算与破产审判庭。其余省（区）省会城市和副省级市中级人民法院应于今年12月底前完成清算与破产审判庭设立工作。

本次出台的《意见》，也明确表示支持法院建立专门清算与破产审判庭，积极支持优化法官配备并加强专业培训，强化破产司法能力建设。规范和引导律师事务所、会计师事务所等中介机构依法履职，增强破产清算服务能力。

在今年9月召开的二十国集团（G20）领导人杭州峰会上，中国承诺建立和完善公正的破产制度和机制，并将这一内容写入《中美元首杭州会晤中方成果清单》（下称《清单》）。

《清单》写到，中美双方认识到建立和完善公正的破产制度和机制的重要性。中方高度重视运用兼并重组和破产重整、破产和解、破产清算制度和机制依法解决产能过剩问题。在解决产能过剩问题过程中，中方将通过继续建立专门的破产审判庭、不断完善破产管理人制度以及运用信息化手段等方式推进破产法的实施。

“这些都说明国家层面对破产的重视。”李曙光说，市场经济社会中，市场参与规则应该涵盖准入、交易与退出。《破产法》即针对退出设定的规则。

关键在坚持市场主导

破产能否成为化解企业债务问题的一剂良药？学界对此有不同看法。

有法学学者认为，由于本轮“僵尸企业”以国有企业为主，而国企的银行借款大多有政府隐性担保。国有企业从国有银行拿到贷款，然后到法院走破产程序，等于把政府的钱从左口袋放到右口袋。

还有观点认为，《破产法》的功能是实现资源配置，而资源配置的方式有很多，其中核心是让市场起决定性作用，法律只是提供司法平台。即使是以破产推动“僵尸企业”出清，也必须坚持市场化原则，杜绝行政干预。

而上一轮行政力量主导的国企破产，所带来的教训仍殷鉴不远。不少企业利用破产逃废债，把债转股当作免费午餐。

“当前企业的亏损问题，比起20年前国有企业脱困时代有过之而无不及。无论是亏损严重程度、还是亏损面，今天都严重得多。”中国企业改革与发展研究会副会长周放生表示，“本轮债务问题完全是企业、政府的错误行为造成。”

在对东三省诸多企业进行实地调研后，周放生发现，无论是企业、政府还是银行，想法都与二十多年前一模一样。“企业想的是逃债、实行债转股，转股后接着借钱；政府想的是用行政手段进行输血补亏、让好企业兼并坏企业、让银行续贷；银行行长想的是只要地雷别在我这儿炸就好。”

他认为，中国经济改革必须走市场化的道路。企业实行破产，必须“该清算的清算，该重整的重整”。“如果我们仍然依靠行政手段，对困难企业进行输血解救，最终的结果仍是死路一条。”周放生说。

破产制度仍待健全

中国的新《破产法》于2007年6月1日起正式生效，但法律的适用情况并不理想。

据李曙光介绍，2005年、2006年期间，我国每年尚有4000余件破产案件，但此后破产案件数量一路下滑。至2014年，这一数字只有2059件，而当年全国企业注销数量为505866户，适用破产程序的企业占所有退出市场企业之比不足0.4%。相比之下，美国的破产案件数量每年都在100万以上。中国适用破产程序的企业数量不足美国的6%、西欧全部国家的1%左右。

“研究表明，经济越发达的地区，破产案件数量越多，”李曙光说，“而在中国，企业主宁肯跑路，也不愿意通过破产清算程序，化解债权债务关系。”

李曙光总结《破产法》适用不足的原因，认为主要是出于认知错误与利益相关方缺乏破产积极性。中国有父债子还的传统观念，没有通过破产化解债权债务关系的概念；觉得申请破产没面子，认为破产就等于玩完。

对于利益相关方，政府出于维稳和政绩考虑，倾向于对企业破产做出干预；民营企业主的利益在破产程序中缺乏保障，对破产申请缺乏积极性；金融机构申请启动破产程序，就无法掩盖坏账的事实。

此外，《破产法》在实施过程中，也遇到诸多问题，比如债转股问题、虚假破产问题、债务催收问题、破产管理问题、税收处理问题、债务执行问题、信用恢复问题、企业注销问题、跨境合作问题等。“我国的《破产法》还有很多地方需要细化完善。”李曙光说。